什么是农用地转用？新《土地管理法》对其审批权限有哪些调整？

农用地转用是土地用途管制制度的关键环节，是控制农用地转为建设用地的重要措施。新《土地管理法》对农用地转用制度进行了重新设计，更加强调对耕地特别是永久基本农田的保护。新《土地管理法》第四条明确，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量。农用地转用的制度作为我国土地管理的基本措施将长期贯彻下去。

1　农用地转用的概念

农用地转用是指现状的农用地按照土地利用总体规划（国土空间规划）和国家规定的批准权限，经过审查批准后转为建设用地的行为，又被称为农用地转为建设用地。农用地转用是1998年《土地管理法》修改时增设的内容，新《土地管理法》仍然沿用了这一基本制度，这是实施土地用途管制的手段。

2　农用地转用的基本条件

有审批权的自然资源主管部门根据土地利用总休规划（国土空间规划）、土地利用年度计划和落实耕地占补平衡责任等方面的情况，对农用地转用申请进行审查，并提出意见。因此，农用地转用必须满足以下基本条件。

（一）符合土地利用总体规划（国土空间规划）

土地用途管制的核心是土地利用总体规划（国土空间规划），通过规划划分每一块土地的具体用途，确定土地使用的条件，向社会公告。农用地是否能转为建设用地，首先要看这块土地是否符合规划，如果符合规划确定的用途，即在规划的建设用地范围内，则可以转为建设用地，否则原则上不能转为建设用地。根据国土空间规划“五级三类”的体系，国家和省级编制国土空间总体规划，主要市县宏观层面的布局管控；市县及以下编制详细规划，是确定土地规划使用条件的具体依据。因此，农用地转用的主要依据是市县及以下的详细规划。

土地利用总体规划（国土空间规划）一经制定，必须严格执行。但是，规划也不是万能的。一些大型或者重要的能源、交通、水利等基础设施用地，特别是涉及线性工程或者对选址有特殊要求的项目很难提前确定具体的建设位置，必须在农用地转用审批前先对规划进行修改。如果这些项目用地都要先修改规划再办理农用地转用，手续比较复杂，周期也会很长。为了保障这些重点建设项目的用地需求，《土地管理法》规定对于国务院批准的能源、交通、水利等基础设施建设用地，需要改变土地利用总体规划的，根据国务院的批准文件修改土地利用总体规划。经省、自治区、直辖市人民政府批准的能源、交通、水利等基础设施建设用地，需要改变土地利用总体规划的，属于省级人民政府土地利用总体规划批准权限内的，根据省级人民政府的批准文件修改土地利用总体规划。

（二）符合土地利用年度计划

土地利用年度计划也是国家对建设用地实行的管控措施，其中包括农用地转为建设用地的计划指标，目的是控制建设用地总量和建设占用农用地，避免耕地特别是基本农田大幅度减少，维护我国粮食安全和生态安全。关于设立土地利用年度计划指标的必要性，曾经存在一些争议，有些人认为，只需要按照土地利用总体规划（国土空间规划）进行管控就可以了，不需要再制定计划经济色彩浓厚且灵活性不足的土地利用年度计划。近年来土地管理的实践证明，土地利用年度计划是对建设用地规模和时序控制的有效手段。土地利用总体规划是对一段较长时期内土地利用的总体安排，规划期一般为10～15年。如果没有年度计划，有着强烈发展冲动的地方政府很可能在1～2年内就把10～15年的计划指标全部用完，结果就是土地利用总体规划（国土空间规划）形同虚设，后期必然要被突破，对经济社会发展的空间布局管控完全失去作用。此外，建设用地不同于一般商品，具有强烈的地域性，可替代性差。如果建设用地规模增长过快也会造成土地资源闲置浪费，对土地市场造成冲击，成为经济社会发展的不稳定因素。

除了符合土地利用年度计划外，目前还有建设用地置换、土地增减挂钩两种方式可以取得建设用地指标。建设用地置换，是指依据土地利用总体规划，将依法取得的零星分散等不宜利用的建设用地，在完成土地复垦后，与规划为建设用地的农用地或者其他建设用地进行调整的行为。置换遵循自愿原则，置换后的建设用地用途应当与原建设用地相同。土地增减挂钩即城镇建设用地增加与农村建设用地减少相挂钩，是指依据土地利用总体规划，将若干拟整理复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）等面积共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地整理复垦等措施，在保证项目区内各类土地面积平衡的基础上，最终实现增加耕地有效面积，提高耕地质量，节约集约利用建设用地，城乡用地布局更合理的目标。在农村集体经营性建设用地人市后，预计土地增减挂钩政策将会受到重大影响。

（三）拟订补充耕地方案，落实耕地占补平衡责任

根据《土地管理法》的规定，我国实行占用耕地补偿制度，非农业建设经批准占用耕地的，按照“占多少，垦多少”的原则，由占用耕地的单位负责开垦与所占用耕地数量和质量相当的耕地；没有条件开垦或者开屋的耕地不符合要求的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳耕地开垦费，专款用于开垦新的耕地。在申请办理农用地转用审批时，应当按照耕地占补平衡制度的要求，制订补充耕地方案，包括补充耕地的位置、面积、质量，补充的期限，资金落实情况等，以及补充耕地备案信息。新开垦和整治的耕地由国务院自然资源主管部门会同农业农村主管部门验收。对于个别省、直辖市因土地后备资源匮乏，新增建设用地后，新开垦耕地数量不足以补偿所占用耕地数量的，必须报经国务院批准减免本行政区域内开垦耕地的数量，易地开垦数量和质量相当的耕地。

3　农用地转用的审批权限

原《土地管理法》规定农用地转用按照项目层级分国务院和省两级审批，中央一级审批范围大、用地周期长，社会反映强烈，成为土地管理中的突出问题之一。为深化“放管服”改革和改善营商环境，新《土地管理法》对农用地转用的审批权限做了调整，按照项目是否占用永久基本农田实行分级审批，在严格保护耕地特别是永久基本农田的前提下，适当下放农用地转用审批权限。这一改革是对党中央、国务院“放管服”改革部著的贯彻落实，建设项目审批制度改革已将项目立项审批权大规模下放给地方，要求用地审批制度也应该作出相应调整，不断提高用地审批效率。

（一）建设占用永久基本农田必须由国务院批准

新《土地管理法》规定，永久基本农田转为建设用地的，由国务院批准。只要建设项目用地涉及占用永久基本农田的，整个项目的农用地转用都需要报国务院审批。

（二）建设不占用永久基本农田的，根据城镇建设用地规模范围内外划分不同审批权限

办理农用地转用的主要依据是土地利用总体规划（国土空间规划），农用地转用是规划实施的具体步骤。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，按照土地利用年度计划分批次根据国务院规定由原批准土地利用总体规划的机关或其授权的机关批准。按照现行土地利用总体规划的批准权限，需要国务院批准规划的主要包括：省、自治区、直辖市，省、自治区人民政府所在地的市，人口在100万人以上的城市，以及国务院指定的城市。除此之外，省、自治区、直辖市人民政府及其授权的设区的市、自治州人民政府也有部分规划审批权限。在国务院作出授权规定后，土地利用总体规划的批准机关可以将其权限内的批次用地审批权授权给其下级行政机关，《土地管理法实施条例》修改中正在考虑对上述授权作出规定。

在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，由国务院或者其授权的省（自治区、直辖市）人民政府批准。城市和村庄、集镇建设用地规模范围外的农用地转用，下一步也将通过《土地管理法实施条例》修改授权给省级政府审批。

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