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《关于进一步做好自然资源要素保障的通知》：新政策与新亮点解析
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2026年3月5日，自然资源部与国家林草局联合印发《关于进一步做好自然资源要素保障的通知》（自然资发〔2026〕38号）。这一文件针对“十五五”规划开局之年重点项目落地，实施系统性、深层次的政策“松绑”与“增效”，同时严守生态与耕地底线，堪称自然资源领域审批制度、规划管理、用地机制的一次全方位升级。它并非对以往政策的简单修补，而是基于过去几年要素保障经验，针对规划、审批、用地用海用林用草等环节的痛点，推出一系列突破性、集成性的改革举措。以下将从“新政策 + 新亮点”的角度进行深度拆解。
一、规划管理：从“静态管控”到“动态适配”，制度突破引领新变革
新政策
1. “一张图”全流程统筹：将重点项目纳入国土空间规划“一张图”，实现选址、审批、监管全流程数字化，确保项目依规划推进、要素随项目调配。
2. 规划许可制度创新：
• 部权限用地预审与先行用地委托省级办理。
• 已联网省份中，纳入清单且落图落位的单独选址项目，省级出具规划许可意见（有效期3年）后，即可先行用地，无需再办理用地预审与选址手续。
• 涉及占用永久基本农田或生态保护红线的项目，报部备案即可。
3. 规划年度动态维护：在不突破“三区三线”的前提下，年度优化规划分区、边界以及项目清单。国务院审批的规划经省级审核后报部备案，其余规划由省级核准启用。
新亮点
• 审批前置大简化：将“预审 + 选址 + 许可”整合为一步，3年有效期与先行用地政策相结合，大幅压缩项目落地周期。
• 规划“活”起来：告别“一编管终身”的模式，年度动态优化使规划能够快速适配项目落地需求。
• 权限大幅下放：部里将核心审批权委托给省级，减少层级流转，提高审批效率。
二、审批流程：从“分散串联”到“联动并联”，效率革命开启新篇章
新政策
1. 多要素统一平台联审：在省域内，用地、用海、用林、用草、用湿在同一平台进行联审，市县同步开展勘测定界、踏勘、公示工作，实现一次综合论证。
2. 审批材料“瘦身”：
• 报批以最新变更调查成果为参考，保证地类唯一性。
• 报批启动后，林草批文到期无需重新办理。
• 不再审查压覆重要矿产情况，在批复时告知相关要求。
• 对于非项目主体原因造成的历史遗留违法用地，市县政府承诺处置即可报批。
3. 分段/分期用地更灵活：
• 单独选址项目可分期申请用地。
• 线性项目以市县级为单位分段申请（林草同步）。
• 已批项目调整范围时，调入部分依法报批，调出部分由原地主使用。
新亮点
• “一件事一次办”：多部门、多要素并联审批，一次踏勘，彻底解决“多头跑、反复跑”的问题。
• 历史遗留问题破冰：承诺制有效解决了违法用地报批的堵点问题。
• 线性项目分段办理：办理范围从市级放宽到市县级，覆盖范围更广，成本更低。
三、征地与耕地：更高效、更平衡，保障与公平并重促发展
新政策
1. 征地流程优化：
• 按照“一张图”范围并联开展征地前期工作。
• 城镇开发边界内成片开发征地，不再单独编制成片开发方案。
2. 耕地占补平衡优化：
• 以县域平衡为主、省域调剂为辅。
• 水库淹没区耕地，在农用地内部进行调整，纳入总量平衡。
• 不损毁永久基本农田的战略性或非战略性矿业权，可与永久基本农田重叠设置。
新亮点
• 征地提速：取消成片开发方案，简化城镇征地流程。
• 占补平衡更灵活：省域调剂与淹没区不算占补相结合，破解资源不足地区项目落地难题。
• 矿业与耕地兼容：在不损毁的前提下允许重叠，兼顾资源开发与耕地保护。
四、临时用地与矿业用地：更弹性、更集约，破解长期痛点谋突破
新政策
1. 重点项目临时用地（林草）：
• 交通、能源、水利等重点项目，临时用地可跨标段接续使用，累计使用时间不超过施工周期。
• 用林用草合并编制复垦与植被恢复方案。
2. 矿业用地新政：
• 勘查、露天开采战略性矿产，分期分区批准临时用地，每期不超过5年、累计不超过矿业权期限，续期可接续。
• 不符合临时用地条件的，一次性预留、滚动开发、分期办理手续。
• 乡村增减挂钩指标（含采矿用地复垦），批次办理农用地转用与征收；无法征收的，使用集体经营性建设用地。
新亮点
• 临时用地“不折腾”：接续使用与合并方案，解决施工周期长、反复报批的问题。
• 矿业用地“弹性化”：临时用地长期化与分期办理，适配矿业开发规律，降低成本。
五、存量与增量：严控新增、盘活优先，房地产重大转向引新局
新政策
1. 新增与存量挂钩：
• 年度新增城乡建设用地不超过盘活存量面积（盘活一亩、新增一亩）。
• 省级统筹“十五五”新增指标，新增优先保障重大项目与民生，原则上不用于经营性房地产。
2. 城中村改造特殊支持：
• 边角地、夹心地、插花地（不超过项目总面积10%），可用于保障房、公用设施、零售商业建设，并办理新增用地手续。
3. 闲置用地盘活：已批未用建设用地，原批准机关可撤回批文，占补平衡指标仍然有效。
新亮点
• 房地产用地“红线”：新增用地原则上不用于商品房开发，倒逼房企转向存量盘活与城市更新。
• 城市发展模式转型：从“增量扩张”转向存量提质、内涵发展，严控“摊大饼”式发展。
• 城中村改造松绑：零星地块可新增用地，支持民生配套建设。
六、陆海统筹与保护地：生态与发展共赢，新领域突破谱新篇
新政策
1. 陆海空间分类管理：
• 已成陆区域按土地管理，未批已填区域经查处与修复后可利用。
• 未成陆区域按海域管理，涉及集体土地维持现状，不得新增围填海。
2. 游艇/海钓产业支持：
• 优化布局，保障用地、用海、用岛、海岸线，不得违规围填海。
• 无居民海岛配套合并方案；探索游艇码头泊位审批、转让、登记、交易制度。
3. 自然保护地优化：
• 省级整合优化成果作为项目配置依据。
• 在保障生态安全的前提下，线性基础设施可无害化穿越自然保护区（衔接新《自然保护区条例》）。
• 红树林分布区未认定为“红树林地”的，按当前地类管理。
新亮点
• 围填海“堵疏结合”：严禁新增、盘活存量，既守护生态又促进利用。
• 海洋经济新赛道：游艇、海钓产业制度创新，培育海洋新质生产力。
• 保护地“弹性适配”：无害化穿越破解“保护与发展”的矛盾，使线性项目落地更顺畅。
七、设施农业与生态产业：支持乡村振兴，民生导向添活力
新政策
1. 设施农业用地：
• 不破坏耕作层、符合耕地标准的，按耕地管理。
• 不符合的农业设施及附属配套，可占一般耕地，按农业设施建设用地管理，纳入“一张图”。
2. 生态产业支持：森林草原游憩、露营、科普的小型便民设施，可与林草生产设施统筹建设。
新亮点
• 设施农业“松绑”：不占永久基本农田、不破坏耕作层即可，支持现代农业发展。
• 生态旅游“低成本”：统筹建设、简化审批，激活森林草原生态价值。
八、核心总览：13条新政的3大核心突破
1. 规划与审批大提速：“一张图”与许可三合一、权限下放、并联审批，大幅缩短项目落地周期。
2. 用地机制大优化：分期分段、临时用地接续、矿业弹性用地、存量盘活挂钩，破解各类用地痛点。
3. 结构与导向大调整：新增不搞商品房、优先重大项目与民生、陆海统筹、生态兼容，明确高质量发展导向。
行动指引：不同主体各展所长，共促发展新格局
• 地方政府：加快“一张图”建设，优先将交通、能源、水利等重大项目纳入年度维护计划，通过盘活存量获取新增建设用地指标。
• 用地单位：项目前期主动对接自然资源部门提前落图，优先选择存量土地资源，避免因占用生态红线、永久基本农田增加审批成本。
• 社会公众：关注新增建设用地向民生领域倾斜的政策导向，老旧小区改造、公共服务设施补短板等民生项目有望加速落地。
• 土地咨询机构：提升自然资源用地保障咨询服务能力，前置服务重构盈利模式，挖掘政策红利新赛道，升级风险控制体系。
总体而言，这份文件为“十五五”期间国家重大战略实施和项目建设提供了极具含金量的政策“工具箱”，是自然资源领域深化“放管服”改革、服务高质量发展的标志性文件。
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